بحثي پيرامون تاريخچه، نقش و كارويژههاي سازمان مديريت و برنامهريزي كشور
پس از گذشت حدود 2 سال از انحلال سازمان برنامه توسط رييس دولت نهم دكتر احمدی نژاد، فارغ از آنکه دلايل انحلال و احيای مجدد سازمان برنامه چيست و چقدر کارشناسی شده، ارائه اطلاعاتی در مورد برنامهريزی اقتصادی و فرآيند پيدايش و سير تحول سازمان برنامه ايران و توليدات آن میتواند در داوری خوانندگان به سازمان برنامه، نقش و اثر آن در اقتصاد ايران و زندگی روزمره و آينده اقتصاد ايران مفيد باشد. در اين نوشتار برای آشنايی خواننده تلاش شده است با يک روند تحليلی- تاريخی به اختصار به تاريخچه سازمان برنامه و توليدات آن پرداخته شود.
پيدايش ايدههای برنامهريزی در ايران
ايران از جمله كشورهاي پيشگام در برنامهريزي اقتصادی جهت دستيابي به رشد و توسعه اقتصادي است. تلاش در دولت ايران براي تشکيل يك تيم اقتصادي و تهيه يک برنامه عمرانی برای كشور با ايدههای ابوالحسن ابتهاج از سال 1316 در دوران نخستوزيری محمود جم با تشکيل «شورای اقتصاد» با مديريت ابتهاج آغاز شد. در ادامه با تلاش دولت ايران برای تهيه برنامه عمرانی کشور و همکاری مستمر کميسيون برنامه مجلس، گزارش نهايی برنامه هفتساله در تاريخ 4 شهريور 1327 آماده شد و پس از مطالعه، بازبينی و انجام اصلاحات مجدد، لايحه نهايی برنامه تهيه و در بهمن ماه 1327 به صحن علنی مجلس شورای ملی آمد. لايحه نهايی برنامه در شش فصل و 15 ماده و با جمع اعتبارات 21ميليارد ريال و برای اجرا در مدت هفت سال تنظيم شده بود (بانک ملی، شماره 98). در ماده 8 و 9 برنامه پيشبيني شدهاست که سازمان مستقلي که دارای شخصيت حقوقی و استقلال مالی باشد به اسم «سازمان برنامه» براي مراقبت و نظارت بر اجراي برنامه عمراني کشور تاسيس شود. بر اساس طراحي صورت گرفته در اين ماده، سازمان برنامه داراي سه رکن است که عبارتند از (بانک ملی، شماره 98):
شوراي عالي مرکب از 7 نفر عضو که به پيشنهاد دولت و به موجب فرمان براي مدت برنامه منصوب ميشوند.
هيات نظارت مرکب از 6 نفر عضو که توسط مجلس از فهرست 18 نفری دولت براي 2 سال انتخاب ميشوند.
مدير عامل سازمان که با پيشنهاد دولت و بهموجب فرمان براي مدت 3 سال منصوب ميشود و دوره مديريت آن قابل تمديد است.
لايحه برنامه هفتساله در26 بهمن ماه 1327 با عنوان «برنامه عمراني ايران» به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد و به قانون تبديل شد. پس از تصويب لايحه برنامه، شخصيت حقوقی «سازمان برنامه» رسميت يافت و متولي برنامه برای رشد و توسعه اقتصاد کشور که در آن زمان به «برنامه هفت ساله عمراني ايران» شهرت يافتهبود، شد (بانک ملي، 1327). برای شروع کار سازمان برنامه محمد تقی نصر (دکترای حقوق از فرانسه) به عنوان اولين مديرعامل سازمان برنامه منصوب و با تصويب ماده واحده اجازه شروع برنامه در 13 تيرماه 1328 در مجلس شورای ملی، امکان شروع برنامه و آغاز فعاليت سازمان برنامه فراهم شد (مشرف نفيسی، 1329).
بدين ترتيب بنيان سازمان برنامه در ايران گذاشته شد و با انتخاب شورای عالی و مدير عامل و در غياب هيات نظارت از 14 تيرماه سال 1328 عملا فعاليت خود را شروع کرد.
دوران اولين مدير عامل سازمان برنامه چندان طول نکشيد و قبل از آنکه اولين هيات نظارت تشکيل شود، در 19 مرداد 1328 (پس از3 ماه) تيم مديريت سازمان تغيير کرد و حسن مشرف نفيسی (دكتراي حقوق و اقتصاد از پاريس) به سمت مدير عامل سازمان انتخاب و3 نفر از اعضای شورای عالی آن تغيير کردند (مشرف نفيسی، 1329). تهيه مقدمات اجرای برنامه نزديک به
2 سال بهطول انجاميد. دوران مديريت تهيهکننده برنامه هفتساله اول و طراح اصلی سازمان برنامه (مشرف نفيسی)، بيش از يک سال دوام نياورد. پس از تغيير دولت در فروردين 1329 مدير عامل سازمان برنامه نيز تغيير کرد و در 27 تيرماه، محمد سجادی (دارای تحصيلات دکترای حقوق از فرانسه) به سمت مدير عامل سازمان برنامه منصوب شد. در ادامه اين روند به دليل تغيير پياپی دولتها، تغيير پیدرپی مديرعامل سازمان برنامه را نيز در پی داشت؛ به طوريکه پس از مدتی دکتر سجادی مدير عامل منصوب دولت منصور، جای خود را به جعفر شريف امامی (مهندس ماشين با گرايش راهآهن از مدرسه عالی ادينبورگ) مديرعامل سازمان در دولت حسين علاء داد. پس از روی کارآمدن دولت اول محمد مصدق، احمد زنگنه (دکترای برق از تولوس فرانسه) از اول خرداد 1330 به سمت مدير عامل سازمان برنامه منصوب شد و تا اواسط دولت زاهدی به کار خود ادامه داد و در اوايل سال 1333 جای خود را به حسين عدل (مهندس کشاورزی از پاريس) وزير کشاورزی وقت داد که با حفظ سمت، سرپرست سازمان برنامه شد (سازمان برنامه، 1382). در اين دوره بنا به دلايل و شرايط ناپايدار سياسی- اجتماعی وقت کشور، تامين اعتبارات برنامه از محلهای اصلی آن؛ يعنی فروش نفت و استقراض خارجی و بخش خصوصی داخلی با مشکل روبهرو شد و عملا برنامه متوقف شده بود. اين روند ادامه داشت تا در شهريور 1333 ابوالحسن ابتهاج (فارغالتحصيل از مدرسه عالی مونتين فرانسه و مبلغ و حامی اصلی برنامه در ايران) به عنوان مديرعامل سازمان برنامه انتخاب و برنامه اول را به دليل موانعی که در اجرای آن پيش آمده بود، خاتمه يافته اعلام کرد (ابتهاج،1372).
برنامه دوم عمراني و بازسازی سازمان برنامه
ابتهاج كه از مبلغان و مشوقان جدي تهيه برنامه براي ايجاد رشد اقتصادی و شکستن دور باطل فقر در ايران بود و در تهيه برنامه هفتساله و ايجاد سازمان برنامه نقش کليدی داشت، با شرط استقلال سازمان برنامه و عدم مداخله دولت در امور آن، مديرعاملی سازمان برنامه را پذيرفت (ابتهاج، 1372). ابتهاج چون دفتر اقتصادي سازمان برنامه هنوز تاسيس نشده بود، يك گروه شصت نفره از متخصصان، كارشناسان و صاحب تجربههای ايرانی را در سازمان برنامه گردهم آورد و آنها را به سرپرستی يکی از کارشناسان سازمان برنامه، مامور تهيه برنامه عمراني جديدی كرد (همان). اين مجموعه، برنامه عمراني جديد را به سبک برنامه اول (مجموعه طرحها) درچهار فصل، 21 ماده و 10 تبصره براي اجرا در مدت 7 سال (اول مهر1334 تا 31 شهريور1341) تهيه و تقديم هيات دولت كردند. برنامه پس از کسب تاييد هيات دولت، در تاريخ 8 اسفند 1334 به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد و به قانون تبديل و به برنامه دوم عمرانی شهرت يافت. برنامه دوم نيز همانند برنامه قبلی، برنامهای بود فاقد هدف رشد اقتصادی و مجموعهاي بود از طرحهاي عمراني اغلب بزرگ مورد نياز کشور بدون انسجام و ارتباط لازم طرحها و پروژههای يک برنامه توسعه اقتصادي (سازمان برنامه،1334). ابتهاج علت وجود اين نقص را نداشتن کارشناسان خبره اقتصادی اعلام کرده است.
بر اساس قانون برنامه هفتساله (اول) با پايان برنامه، دوران فعاليت سازمان برنامه به اتمام میرسيد ولی برای ادامه فعاليت سازمان برنامه، پيشبينی لازم در برنامه دوم صورت گرفت. بر اساس موادی در قانون برنامه هفتساله دوم، سازمان برنامه مسوول اجرا و نظارت بر پيشرفت برنامه دوم شد و تشکيلات و موقعيت آن به شکل سابق باقي ماند و به طور مستقل و زير نظر مديرعامل به فعاليت خود ادامه داد (اقتداری،1355). ابتهاج پس از شروع کارش تصميم به توانمند کردن سازمان برنامه گرفت. از نخستين اقدامات او جهت فعال کردن سازمان برنامه، تاسيس دو دفتر فني و اقتصادي بود. ابتهاج عقيده داشت كه كاركنان اين دو دفتر سازمان ميبايست كارشناسان تراز نخست جهان- خواه ايراني خواه خارجي- باشند. در همين راستا، دومين اقدامی که ابتهاج به آن توجه و اهميت ويژهای داد، تشکيل يک تيم کارشناسی متخصص در سازمان برنامه بود. ابتهاج اقدامات گستردهای به همين منظور انجام داد و در اين زمينه موفقيت چشمگيری به دست آورد (توفيق، 1385). ابتهاج علاوه بر کارشناسان خبره خارجی، در مسافرت به خارج از کشور اقدام به تشويق و دعوت از جوانان تحصيلکرده ايرانی در دانشگاههای اروپا و آمريکا کرد. از صاحب نامترين تحصيلکردگان ايرانی خارج از کشورکه ابتهاج موفق به جذب آنها در سازمان برنامه شد و يک تيم متخصص تقريبا20 نفره را تشکيل دادند، میتوان از خداداد فرمانفرمائيان (دكتراي اقتصاد از دانشگاه استنفورد با گرايش برنامهريزی اقتصادی در کشورهای در حال توسعه)، رضا مقدم (دكتراي اقتصاد از دانشگاه استنفورد)، منوچهر گودرزی (دكتراي مديريت از دانشگاه پريستون)، عباس قزلباش (دكتراي اقتصاد رياضی از آمريکا)، فرهاد قهرمان (دكتراي اقتصاد کشاورزی از دانشگاه ويسکانسين)، حسين علم (دكتراي اقتصاد از دانشگاه سيراکويس)، بهمن آباديان ( دكتراي اقتصاد با گرايش برنامهريزی کلان از هندوستان)، عبدالمجيد مجيدی (دكتراي حقوق از پاريس)، محمد صفیاصفيا (دكتراي معدن از پاريس و عضو هيات علمی دانشگاه تهران) و مهدی سميعی (ليسانس حسابداری از موسسه حسابداران خبره لندن) نام برد. با تشکيل تيم تخصصی که ابتهاج در سازمان برنامه جمعآوری کرد، سازمان از چنان جايگاه علمی- تخصصی برخوردار شد که هيات دولت را زير سايه خود قرار داده بود (فرمانفرمائيان،1381).
برنامه سوم عمراني و آغاز تغييرات در سازمان برنامه
دولت منوچهر اقبال (1339-1336) برای ادامه برنامه عمرانی دوم که با مشکل کمبود اعتبارات روبهرو شدهبود، با تهيه لايحهای در 26 بهمن 1337، تغيير ساختار سازمان برنامه را در دستور کار قرار داد و با تصويب لايحه دولت در مجلس، سازمان برنامه زير نظر نخست وزير قرار گرفت و مديرعامل آن قائممقام نخستوزير شد. اين مساله به کنارهگيری ابتهاج که از معتقدان به استقلال سازمان برنامه بود و با شرط رعايت آن، مديريت سازمان را پذيرفته بود، انجاميد (سازمان برنامه، 1382). پس از استعفای ابتهاج، دولت اقبال در 25 فروردين 1338 خسرو کمال هدايت (مهندس ساختمان و راهآهن از دانشگاه گان بلژيک) را به سمت وزير مشاور و قائممقام نخستوزير انتخاب کرد. پس از سقوط دولت اقبال و روی کارآمدن دولت جعفر شريف امامی (9شهريور1339) ابتدا رضا فلاح ( دكتراي تکنولوژی نفت از بيرمنگام انگلستان) برای مدت حدود يک ماه از شرکت نفت به سازمان برنامه آمد و مجددا به شرکت نفت بازگشت. پس از فلاح، احمد آرامش (تحصيلات متوسطه (ديپلم) از دبيرستان آمريکايی تهران) به سمت وزير مشاور و قائممقام نخستوزير در سازمان برنامه انتخاب شد. دوره مديريت آرامش در سازمان برنامه کوتاه و تا 5 ارديبهشت1340 (65 روز) بيشتر طول نکشيد ( همان، ص 33). انتصاب آرامش به مديريت سازمان برنامه از ابتدا با مخالفت شديد کارشناسان ارشد سازمان روبهرو شد، به طوريکه خداداد فرمانفرمائيان، سيروس سميعی و منوچهر گودرزی، سه معاون اقتصادی، مالی و اجتماعی سازمان تقريبا تا برکناری آرامش بر سرکار خود حاضر نشدند.
پس از روی کار آمدن دولت دکتر علی امينی در 16 ارديبهشت 1340 در خرداد 1341 محمد صفیاصفيا (دكتراي معدن از پاريس و عضو هيات علمی دانشکده فنی دانشگاه تهران) که از دوره ابتهاج (سال 1334) در ارکان مهم سازمان برنامه حضوری موثر و چندين سال سمت معاونت سازمان را داشت، به سمت وزير مشاور و مدير عامل سازمان برنامه انتخاب کرد. انتخابی که بهرغم تغيير چهار دولت (امينی- علم - منصور- هويدا ) حدود 7 سال دوام آورد و منشا تغييرات عمدهای در سازمان برنامه شد. اصفيا از ابتدای شروع مديريتش در راس سازمان برنامه، تصميم گرفت اصلاحاتی در ارکان سازمان برنامه و تغييراتی را در فعاليتهای آن که به شدت درگير کارهای اجرايی شده بود، ايجاد کند. تغييرات و اصلاحات مورد نظر او عبارت بودند از تبديل سازمان برنامه به اتاق فکر و کميسيون برنامهريزی، واگذاری کارهای اجرايی به وزارتخانهها، مرخص کردن شرکتهای مشاور خارجی، ايجاد شرکتهای مشاور ايرانی و تامين نيروی انسانی متخصص برای وزارتخانهها و سازمانهايی که کارهای اجرايی را انجام میدادند (سازمان برنامه، 1382).
پس از انتخاب اصفيا، هيات دولت و مسوولين جديد سازمان برنامه تصميم به ادامه راهکار برنامه جهت هدايت اقتصاد کشور و دستيابی به رشد اقتصادی گرفتند. به همين منظور در سال آخر برنامه دوم، تهيه برنامه ديگری در دستور کار قرار گرفت (همان). با مديريت اصفيا، کارشناسان سازمان برنامه، برنامه سوم عمراني ايران را در10 فصل و42 ماده براي اجرا در مدت 5/5 سال با اين استدلال که 7 سال دوره طولانیاست و برنامه بايد با سال مالی هماهنگی داشته باشد (اول مهر 1341تا 29 اسفند 1346) تهيه كردند. لايحه برنامه عمراني سازمان برنامه در 15 شهريور سال 1341 به تصويب هيات دولت رسيد. اصفيا با عجله برنامه سوم را از اول مهرماه 1341 بدون آنکه به تصويب مجلسين برسد و به قانون تبديل شود، به اجرا گذاشت (سازمان برنامه، 1341). لايحه برنامه سوم در سال 1342 تقديم مجلس شد و با تاخير زياد در 21 ارديبهشت 1346 (سال آخر برنامه) و با ايجاد چند تغيير ازجمله حدود دوبرابر کردن اعتبارات برنامه در10 فصل و 37 ماده به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد.
برنامه سوم، اولين برنامه منسجم داراي هدف رشد اقتصادی ايران است و ميتوان آن را يک برنامه توسعه اقتصادي ناميد. الگوي برنامه سوم، برنامهريزی جامع، استراتژي برنامه، جايگزيني واردات با حمايت از صنايع داخلي، هدف رشد سالانه برنامه 6 درصد در سال انتخاب شدهاست (سازمان برنامه، 1343).
فصل سوم برنامه سوم به تشريح ساختار جديد و وظايف سازمان برنامه اختصاص يافته است. بر اساس مواد اين فصل برنامه، سازمان برنامه همانند برنامه دوم مسوول نظارت بر اجرای برنامه سوم، مسوول تهيه برنامه چهارم، شش ماه قبل از اتمام برنامه سوم شد. سازمان برنامه که براساس طراحی برنامه اول و دوم زير نظر مدير عامل و به طور مستقل فعاليت ميکرد، بر اساس لايحه برنامه سوم، زير نظر نخست وزير قرار گرفته و مدير عامل آن از طرف ايشان انتخاب و در برابر ايشان مسوول و تشکيلات و ارکان و حدود وظايف و اختيارات سازمان برنامه تغيير و توسعه پيدا میکرد. در ساختار جديد، سازمان برنامه داراي چهار رکن شد که عبارتند از (اقتداری،1355):
هيات عالي برنامه که رياست آن با نخستوزير بود و اعضای آن وزير دارايی، وزير اقتصاد، رييس بانک مرکزی و سه نفر از کارشناسان خبره و مطلع به پيشنهاد مدير عامل سازمان برنامه و تاييد هيات وزيران برای مدت برنامه.
مدير عامل توسط نخست وزير انتخاب شده و در برابر ايشان مسوول بود.
هيات عامل برنامه که رياست آن مديرعامل سازمان برنامه و اعضای آن چهار نفر کارشناس خبره که با پيشنهاد مدير عامل و تاييد هيات وزيران انتخاب میشد.
هيات حسابرسي برنامه که با انتخاب سه نفر حسابرس خبره از ليست پيشنهادی هيات دولت توسط مجلسين تشکيل میشد.
ارتقاي سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه
در دوران اجرای برنامه سوم بنا به توصيه مشاوران هاروارد، هيات دولت تصميم گرفت بودجه کشور را در سازمان برنامه متمرکز کند. به همين منظور در14 تيرماه 1345 با تصويب يک لايحه قانونی در مجلسين، تهيه و تنظيم بودجه عمرانی و جاری کشور و تخصيص اعتبارات (که از وظايف وزارت دارايی بود) به سازمان برنامه سپرده میشد و حوزه فعاليت سازمان برنامه گسترش يافته و سازمان موظف شد کليه امور اجرايی طرحهای عمرانی را به وزارتخانهها محول کند. در ادامه اين روند و بر اساس ماده 8 قانون برنامه سوم، پيشبينی شده بود دفتر بودجه به منظور تمرکز بودجه کشور (بودجه عادی و عمرانی) در سازمان برنامه تشکيل شود. به منظور اجرايی شدن اين ماده برنامه، در مهرماه 1346 به موجب مصوبه مجلسين، سازمان برنامه با 1523 پست سازمانی به سازمان برنامهوبودجه ارتقا يافت و وظايف آن تهيه و تنظيم برنامههای عمرانی و تنظيم بودجه کل کشور تعيين شد و به تاييد سازمان امور استخدامی کشور رسيد (اقتداری،1355).
برنامه چهارم عمراني
براساس مواد فصل سوم برنامه سوم، تهيه برنامه عمرانی چهارم ششماه قبل از اتمام برنامه سوم از وظايف سازمان برنامه تعيين شدهبود. بر همين اساس، برنامه چهارم عمرانی توسط کارشناسان سازمان برنامه در دوران مديريت مهندس اصفياء بر سازمان برنامه در زمان مقرر، تهيه شد. کارشناسان سازمان برنامه، برنامه چهارم عمراني را در17 فصل، 38 ماده و10 تبصره براي اجرا در مدت 5 سال (اول فروردين1347 تا 29 اسفند1351) تهيه كردند. برنامه چهارم در تاريخ 27 اسفند 1346 به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد و در تاريخ 6 فروردين 1347به دولت ابلاغ شد. در قانون برنامه چهارم، مجددا ماموريت سازمان برنامه تا پايان برنامه چهارم تمديد و هدايت و نظارت برنامه به آن سپرده شد. برنامه چهارم عمرانی نسبت به برنامههاي قبل از آن، از انسجام بيشتري برخوردار است. الگوي برنامه، برنامهريزي جامع اقتصادي و ارشادي با استفاده از الگوي اقتصادسنجي، استراتژي برنامه، جايگزيني واردات و هدف رشد برنامه 4/9 درصد درسال انتخاب شده است. در برنامه چهارم با رويکرد به نظريه قطب رشد ايجاد قطبهای رشد صنعتی، کشاورزی و توريستی در دستور کار قرار گرفت.
تحولات سازمان برنامه در دوران برنامه چهارم عمرانی
در سال شروع برنامه چهارم (1347) مهدی سميعی (ليسانس حسابداری از موسسه حسابداران خبره لندن) در 10 دي ماه 1347 به سمت مديرعامل سازمان برنامه منصوب شد. مديريت مهدی سميعی بهرغم آشنايی او با برنامههای اقتصادی و سازمان برنامه، بيش از حدود 17 ماه دوام نياورد (سازمان برنامه،1382). در 27 خرداد 1349 خداداد فرمانفرمائيان (دكتراي اقتصاد از دانشگاه استنفورد آمريکا با گرايش برنامهريزی اقتصادی در کشورهای درحال توسعه) از طرف نخستوزير (هويدا) به سمت مدير عاملی سازمان برنامه منصوب شد.
فرمانفرمائيان پس از انتصاب به رياست سازمان، تغيير در روش و راهکار تهيه برنامههای عمرانی (متمرکز) را مد نظر قرار داد و تمرکززدايی از مرکز و راهکار توسعه منطقهای و محلی را برای تهيه برنامه پنجم در دستور کار قرار داد. در سال 1349 کارشناسان سازمان برنامه براي انجام مطالعات لازم به منظور شناسايي نيازهاي عمراني مناطق مختلف کشور و هماهنگ ساختن فعاليتهاي عمراني در سطح کليه استانها و همچنين براي اجراي سياست عدم تمرکز در فعاليتهاي اقتصادي کشور و مشارکت مقامات محلي در امور برنامهريزی و اجرايي، محدوده کشور را بر اساس ضوابط و عوامل تعريف و تعيين شده، به 11 منطقه برنامهريزی تقسيم کردند. هر يک از مناطق يازدهگانه شامل محدوده جغرافيايي چند استان و فرمانداري کل همجوار در آن زمان ميشد. مناطق يازده گانه تعيين شده کشور عبارت بودند از (کسمائي،1351):
منطقه 1 شامل محدوده جغرافيايي استانهاي گيلان، مازندران و گرگان
منطقه 2 شامل محدوده جغرافيايي استانهاي آذربايجان شرقي و غربي
منطقه 3 شامل محدوده جغرافيايي استانهاي تهران، سمنان و زنجان
منطقه 4 شامل محدوده جغرافيايي استان خوزستان و کهكيلويه وبوير احمد
منطقه 5 شامل محدوده جغرافيايي استانهاي لرستان و همدان
منطقه 6 شامل محدوده جغرافيايي استانهاي اصفهان، يزد و چهار محال بختياري
منطقه 7 شامل محدوده جغرافيايي استان فارس
منطقه 8 شامل محدوده جغرافيايي استانهاي سيستان و بلوچستان و کرمان
منطقه 9 شامل محدوده جغرافيايي استان خراسان
منطقه 10 شامل محدوده جغرافيايي استانهاي کرمانشاه، کردستان و ايلام
منطقه 11 شامل محدوده جغرافيايي استانهاي ساحلي (بندر عباس ) و بوشهر.
قانون برنامهوبودجه و دائمی شدن سازمان برنامه
در سال آخر دوره برنامه چهارم، سازمان برنامه با مديريت و بر مبنای ايدههای خداداد فرمانفرمائيان، برنامه پنجم عمرانی را آماده و به هيات دولت ارائه داد. هيات دولت و از جمله نخستوزير (هويدا) برنامه را مورد انتقاد قرار دادند. انتقاد از برنامه پنجم مقدماتی، باعث کنارهگيری فرمانفرمائيان از مديرعاملی سازمان برنامه شد. پس از استعفای فرمانفرمائيان، در 19 ديماه 1351 عبدالمجيد مجيدی (دكتراي حقوق از پاريس) که در دوران ابتهاج (خرداد سال 1335) به عنوان مترجم در سازمان برنامه دعوت و مشغول کار شدهبود و از سال 1338 در امور بودجه فعاليت کرده و از سال 1345 معاونت بودجه سازمان را برعهده داشت، از طرف نخستوزير (هويدا) به سمت وزير مشاور و سرپرست سازمان برنامه انتخاب شد. پس از انتخاب مديرعامل جديد و تغيير و تحولات ناشی از آن در سازمان برنامه، قرارداد شرکت بتل براي ادامه فعاليت جهت تهيه و تدوين اولين برنامه جامع توسعه ملي- منطقهاي کشور (برنامه پنجم)، تمديد نشـد و فرآيند تهيه برنامه پنجم به روال سابق (متمرکز از بالا) ادامهيافت. در ماههای آخر برنامه چهارم، در ادامه تغييرات تير و مهر ماه 1346 و به منظور هماهنگ کردن برنامه و بودجه و هدايت بهتر اقتصاد کشور در تاريخ 5 اسفند 1351 قانون برنامهوبودجه کشور به تصويب مجلسين رسيد. قانون برنامهوبودجه کشور دو رکن داشت:
رکن اول آن شورای اقتصاد بود که تشکيل میشد از وزرای دارايی، اقتصاد، کار، کشاورزی، تعاون و وزير مشاور.
رکن دوم: سازمان برنامهوبودجه بود که موسسهای بود دولتی و رييس آن توسط نخستوزير انتخاب شده و سمت وزير
مشاور داشت.
در اين قانون پيشبينی شده بود سازمان برنامهوبودجه زير نظر رييس دولت (نخست وزير) فعاليت کند و وظايف آن تهيه برنامههای عمرانی و تهيه و تنظيم بودجه کل کشور تعيين شد. بدين ترتيب سازمان برنامه از يک سازمان موقتی که برای نظارت بر اجرای اولين برنامه عمرانی (هفتساله) ايجاد شده بود و با تهيه هر برنامه دوره فعاليت آن اجبارا تمديد میشد، با مصوبه مجلس به يک سازمان دائمی در راس هرم مديريت اقتصادی کشور تبديل شد (اقتداری،1355،صص140-128).
برنامه پنجم عمراني: سازمان برنامه و بودجه، برنامه عمراني پنجم را به سبک برنامههای قبلی (متمرکز) در20 فصل، 9 ماده و2 تبصره براي اجرا در مدت 5 سال (1356-1352) تهيه و به هيات دولت ارائه كرد. برنامه پنجم عمراني در تاريخ 15 اسفند1351 به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد. الگوي برنامه، برنامهريزی جامع اقتصادي، استراتژي برنامه، افزايش سرمايهگذاري و رشد توليد ملي، هدف رشد برنامه 2/11درصد تعيين شده بود (سازمان برنامه،1351).
برنامه پنجم عمراني تجديد نظر شده: با افزايش قيمت جهاني نفت خام از سال 1972 (1351هش) و بهتبع آن افزايش درآمدهاي ارزي ايران، سازمان برنامه زير فشار هيات دولت، بخشی افکار عمومی و فقر گسترده در مناطق مختلف ايران جهت هزينهکردن درآمدهای نفتی، بهرغم مخالفت بعضی از کارشناسان ارشد آن، اقدام به تهيه و اجراي يک برنامه توسعه بلند پروازانه گرفت. به همين منظور، برنامه پنجم عمرانی در مرداد ماه سال 1353 مورد تجديد نظر قرارگرفت و با افزايش شديد اعتبارات برنامه (حدود دوبرابر)، هدف رشد برنامه را به رقم نجومي9/25درصد افزايش داد. در برنامه تجديدنظرشده، منطقهبندي يازدهگانه کشور و سياست عمران منطقهاي کنار گذاشته شد و مجددا تقسيمات استاني و سياست برنامههاي عمران استاني، جايگزين آن شد (سازمان برنامه،1353).
دفاتر استانی سازمان برنامه (سازمان برنامه و بودجه استانها)
سازمان برنامه از سال1350 اقدام به تاسيس دفتر برنامهريزي در چهار منطقه 6 ،9،10و11 نمود و مقدمات تاسيس دفاتر برنامهريزي در هفت منطقه ديگر از مناطق يازدهگانه فوقالذکر را مهيا نمود. در سال 1351 دفاتر برنامهريزی در مرکز 14 استان و فرمانداري کل داير شد و در ادامه تا سال 1352، دفاتر برنامهريزی در کليه استانهای کشور (23 استان) تاسيس شد. از ابتداي شروع برنامه پنجم عمرانی با تغيير نام سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه، دفاتر برنامهريزی استانها، شعب سازمان برنامه و بودجه در مرکز استانها شدند و وظايف سازمان را در استانها برعهده گرفتند (هومن، 1353). دفاتر سازمان برنامه و بودجه پس از استقرار در مراکز استانها، فعاليتهاي خود را شروع کردند. مهمترين فعاليت اين دفاتر انجام مطالعات براي تهيه آمار و اطلاعات نسبتا جامعي از کليه منابع اقتصادي و اجتماعي استانها بود. حاصل اين مطالعات منطقهاي، تهيه شناسنامه استانها، شامل مشخصات منابع طبيعي، آب و هوا، جمعيت و وضعيت موجود کليه بخشهاي اقتصادي است. بر اساس اين آمار و اطلاعات جمعآوري شده، اغلب دفاتر سازمان برنامه و بودجه در استانها در فاصله زماني سالهاي 1354 تا 1356 اقدام به تهيه برنامه توسعه منطقهاي در سطح استان محل استقرار خود نمودند. عنوان اين برنامهها «برنامه توسعه اقتصادي و اجتماعي استان» و بيشتر براي اجرا در برنامه ششم توسعه اقتصادي در نظر گرفته شده بود.
سازمان برنامه در دوران پس از انقلاب
در 25 مرداد 1356 امير عباس هويدا برکنار و جمشيد آموزگار به سمت نخستوزيری انتخاب شد. آموزگار ابتدا محمد يگانه (دكتراي اقتصاد از دانشگاه کلمبيای آمريکا) که تجربه فعاليت در پست رياست اداره برنامه و سياستهای اقتصادی در مرکز توسعه صنايع سازمان ملل متحد را داشت به عنوان وزير مشاور و رييس سازمان برنامه و بودجه انتخاب کرد. دوران رياست يگانه کوتاه بود و در 19 آذر 1356 منوچهر آگاه (دكتراي اقتصاد از دانشگاه آکسفورد انگلستان) که تجربه کار در صندوق بينالمللی پول و رياست دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران را داشت از طرف نخستوزير (آموزگار) به سمت وزير مشاور و رييس سازمان برنامه و بودجه انتخاب شد. دوران رياست يگانه نيز کوتاه بود و در 2 مرداد 1357 از طرف نخستوزير (آموزگار)، مرتضی صالحی (دكتراي شهرسازی از انگلستان) به رياست سازمان برنامهوبودجه انتخاب شد. پس از سقوط کابينه آموزگار و روی کار آمدن دولت جعفر شريف امامی در 15 شهريور 1357، حسنعلی مهران (دكتراي علوم سياسی و اقتصاد از ناتينگهام انگلستان) به رياست سازمان برنامه و بودجه منصوب شد. مهران آخرين رييس سازمان برنامه قبل از انقلاب است ( سازمان برنامه، 1382).
پس از پيروزی انقلاب اسلاميدر بهمن سال 1357 با تغيير رژيم سياسي ايران و تشكيل اولين دولت بعد از انقلاب، بنا به تغيير و تحولات و هيجانات پس از پيروزی انقلاب، زمينه برای فعاليت سازمان برنامه جهت تهيه برنامههاي توسعه اقتصادي، مديريت و هدايت اقتصاد ايران مهيا نبود و تغيير پیدرپی دولتها در سالهای اوليه بعد از انقلاب به تغيير روسای سازمان برنامه انجاميد. اين تغيير و تحولات به اين صورت رخ داد که با تشکيل دولت موقت مهندس بازرگان، در 7 اسفند 1357 علیاکبر معينفر (دارای مدرک کارشناسی ارشد راه و ساختمان از دانشگاه تهران) به سمت رياست سازمان برنامه انتخاب شد. دوره رياست معينفر حدود 7 ماه طول کشيد و در مهر ماه 1358 عزتالله سحابی (دارای مدرک کارشناسی ارشد از دانشگاه تهران) جانشين معينفر شد و حدود ده ماه رييس سازمان برنامه بود و در تير ماه 1359 موسی خير (دارای مدرک کارشناسی ارشد الکترونيک) به رياست سازمان برنامه انتخاب شد و کمتر از يکسال در اين سمت بود. پس از روی کار آمدن دولت محمد جواد باهنر، محمدتقی بانکی (دكتراي مديريت از دانشگاه ميسوری آمريکا) در 26 مرداد سال 1360 به رياست سازمان برنامه انتخاب شد که بهرغم تغيير دولت، حدود 3 سال در سمت مديرعامل سازمان برنامه فعاليت کرد. در دوران مديريت محمدتقی بانکی، تشکيلات سازمان برنامه کمی انسجام خود را بازيافت و فعاليتهای آن گسترش يافت. در همين دوران سازمان اقدام به تهيه اولين برنامه توسعه پس از انقلاب کرد. اين برنامه در سال 1361 براي اجرا در دوره پنج ساله 66- 1362، تهيه و به تاييد شوراي اقتصاد و به دنبال آن در تيرماه سال 1362 به تصويب هيات دولت رسيد و آماده تقديم به مجلس شد» (بانكي، 1365، ص 77). اين برنامه پس از طرح در مجلس شوراي اسلامي و انجام بررسيهاي مقدماتي بنا به مجموعه شرايط کشور در آن دوران، متوقف ماند و به تصويب مجلس نرسيد و امكان اجرا نيافت. اين برنامه، بعدها به برنامه صفر توسعه معروف شد(صادقي تهراني، 1377).
دوران بحران مقبوليت سازمان برنامه
دولتهای پس از انقلاب بهرغم مداخله روز افزون در اقتصاد که نياز مبرم به سازمان برنامه داشت، تا سال 1367 توجهی به برنامه و برنامهريزی اقتصادی نداشتند و سازمان برنامه تا سالهای پايانی جنگ در حاشيه قرار داشت و مورد توجه چندانی واقع نشد. اين دوران به اين صورت طی شد که ابتدا در سال 1360 سازمان برنامه منحل اعلام، ولی پس از مدت کوتاهی (کمتر از يک ماه) از اعلام انحلال، تصميم به ادامه کار آن گرفته شد. در سال 1362 برنامه اقتصادی تهيه شده توسط سازمان به تصويب مجلس شورای اسلامی نرسيد و عملا ضرورت داشتن برنامه زير سوال رفت. پيام اين عملکرد مجلس را میتوان عدم نياز و مقبوليت برنامه و سازمان برنامه برای کشور معنی کرد. اين وضعيت تا سالهای پايانی جنگ ادامه داشت، به طوريکه بودجه سال 1364 که توسط سازمان برنامه تنظيم شده بود، توسط هيات دولت پذيرفته نشد و در آخرين مراحل تصويب، تغيير کرد. مجموعه اين شرايط به کنارهگيری محمدتقی بانکی که از سال 1361 سروسامانی به سازمان داده بود، در اواخر سال1363 از رياست سازمان برنامه انجاميد (سازمان برنامه، 1382).
در تاريخ 27 ديماه سال 1363، سازمان برنامه و بودجه به وزارت برنامه و بودجه تغيير وضعيت داد. در 13 اسفند سال1363 مسعود روغنی زنجانی (دارای مدرک کارشناسی ارشد اقتصاد از آمريکا) توسط نخستوزير وقت (ميرحسين موسوی) به سمت قائممقام نخست وزير در سازمان برنامه منصوب شد؛ انتصابی که بهرغم ايجاد تغيير و تحولات گسترده در سازمان برنامه و تغيير دولتها، بيش از 13 سال دوام آورد. پس از حدود 8 ماه فعاليت روغنی زنجانی در سمت قائم مقامی نخست وزير، در 8 آبان 1364 به عنوان اولين وزير برنامه و بودجه انتخاب شد و در اين سمت تا 11 شهريور 1368 فعاليت کرد.
احيای سازمان برنامه و برنامههای توسعه
روند احيای سازمان برنامه با شکلگيری تيم طرفداران آزادسازی اقتصاد ايران در سالهای پايانی جنگ شروع شد. تيمی که بعدها به تيم تعديل اقتصادی معروف شد (سازمان برنامه، 1382). پس از معکوس کردن تصميمات اسفند سال 1363 در سال 1368 يعنی تغيير وزارت برنامه و بودجه به سازمان برنامه و بودجه، روغنی زنجانی توسط دولت اول سازندگی (هاشمی رفسنجانی) در 11 شهريور سال 1368مجددا به سمت رياست سازمان برنامه و بودجه منصوب شد. با رويکرد دولت سازندگی به برنامهريزی اقتصادی برای بازسازی اقتصاد به شدت آسيبديده از جنگ 8 ساله و آزاد سازی اقتصاد به شدت دولتی شده ايران پس از انقلاب، سازمان برنامه عملا به راس هرم مديريت اقتصاد ايران بازگشت و به توليد برنامههای اقتصادی که از عمرانی به توسعه تغيير نام داده شد، پرداخت. اولين توليد سازمان احيا شده برنامه و بودجه، برنامه اول توسعه اقتصادی-اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی است. برنامه در يک ماده واحده و52 تبصره براي اجرا در مدت 5 سال (1372- 1368) تهيه و به هيات دولت ارائه شد. برنامه اول توسعه در تاريخ 11 بهمن 1368 به تصويب مجلس شوراي اسلاميرسيد (سازمان برنامه، 1368) متوسط نرخ رشد اقتصادي سالانه 1/8درصد در سال الگوي برنامه، برنامهريزي جامع اقتصادي و استراتژي برنامه جايگزيني واردات با حمايت از صنايع داخلي و کاهش وابستگي به درآمد نفت تعيين شدهاست (سازمان برنامه، 1368). برنامه اول توسعه در اجرا با مشکل روبهرو شد و به اهداف خود از جمله رشد اقتصادی انتخاب شده، دست نيافت. پس از پايان برنامه اول در 29 اسفند 1372 به دليل بروز تحولات و مشکلات اقتصادی ناشی از اجرای آن که قابل پذيرش از طرف عامه مردم و اغلب مسوولان حاکميت نبود، برنامه بعدی با تاخير دوساله تهيه و به اجرا گذاشته شد. برنامه دوم توسعه اقتصادي- اجتماعي وفرهنگي جمهوري اسلامي دريک ماده واحده و 101 تبصره براي اجرا در مدت 5 سال (1378-1374) تهيه و به هيات دولت و سپس مجلس ارائه شد و در تاريخ 20 آذر 1373به تصويب مجلس شوراي اسلاميرسيد (سازمان برنامه، 1374). هدف رشد برنامه دوم، 1/5درصد، الگوي برنامه دوم، برنامهريزي جامع اقتصادي و استراتژي برنامه، رشد و توسعه پايدار، حمايت از صنايع داخلي و کاهش وابستگي به درآمد نفت انتخاب شده است (سازمان برنامهو بودجه، 1374). اين برنامه نيز که در راستای برنامه اول توسعه و در جهت آزادسازی اقتصاد ايران تهيه شده به برنامه دوم تعديل اقتصادی شهرت يافت. در سال اول برنامه دوم توسعه، پس از کنارهگيری تيم تعديل اقتصادی از کادر مديريت سازمان برنامه، روغنی زنجانی نيز از رياست سازمان برنامه کناره گرفت و در 11 مرداد سال 1374 حميد ميرزاده (دارای تحصيلات دکترای پليمر از استراليا) توسط رييس دولت دوم سازندگی(هاشمی رفسنجانی) به سمت رياست سازمان برنامه انتخاب شد(سازمان برنامه،1382). در دوران ميرزاده، برنامه دوم در اجرا به دليل کاهش درآمد نفت، افزايش نرخ ارز، افزايش شديد نرخ تورم و بحران بدهيهای خارجی و درپی آن فشار افکار عمومی در بخشهای اصلی آن از جمله آزاد سازی نرخ ارز متوقف شد. پس از خاتمه دوره دولت سازندگی، پس از انتخابات خرداد 1376، دولت اصلاحات سرکار آمد و درپی آن محمد علی نجفی (دانشجوی دکترای رياضی از دانشگاهM،I،T آمريکا ) در اول شهريور سال 1376 به سمت رييس سازمان برنامه انتخاب شد. پس از خاتمه برنامه دوم، در دوران رياست محمد علی نجفی، برنامه سوم توسعه اقتصادي- اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي توسط کارشناسان سازمان برنامه تهيه شد. سازمان برنامه، برنامه سوم را در3 بخش، 26 فصل و 199ماده براي اجرا در مدت 5 سال (1383-1379) تهيه و به هيات دولت ارائه داد. اين برنامه در تاريخ 17 فروردين سال 1379به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد ( سازمان برنامه، 1379). در پيوستهاي لايحه برنامه سوم، رشد اقتصادي سالانه 6 درصد انتخاب شده است.
ارتقاي سازمان برنامهوبودجه به سازمان مديريت و برنامهريزی
در تاريخ يازدهم اسفند 1378 با ادغام سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور استخدامي کشور، سازمان مديريت و برنامهريزی ايجاد شد (www.maporg.ir). با اين ادغام حوزه فعاليت سازمان گسترش بيشتري پيدا کرد و علاوه بر تخصيص اعتبارات و سرمايهگذاری دولتی (بودجه عمرانی)، تخصيص بخش بزرگي از نيروي کار (بخش دولتي اقتصاد) کشور را نيز برعهده گرفت. در خرداد سال 1379 محمدرضا عارف (دكتراي برق از آمريکا) توسط رييس دولت اصلاحات (سيد محمد خاتمی) به رياست سازمان برنامه منصوب شد که تا پايان دولت اول اصلاحات در اين سمت باقی ماند.
پس از انتخابات خرداد1380 و تشکيل دولت دوم اصلاحات، محمد ستاریفر (با تحصيلات دكتراي اقتصاد با گرايش برنامهريزی و توسعه در آمريکا) به رياست سازمان برنامه انتخاب شد. در سال پاياني برنامه سوم، اولين توليد سازمان مديريت و برنامهريزي و آخرين توليد آن يعنی برنامه چهارم توسعه اقتصادي- اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي توليد شد. اين برنامه با رويکردی متفاوت نسبت به برنامههای قبلی، براي اجرا در يک دوره پنجساله ( 1388-1384) تهيه و به تاييد هيات دولت و در اسفند 1383به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. هدف رشد برنامه، 8 درصد در سال در طول برنامه انتخاب شده است. (سازمان مديريت و برنامهريزي،1383). در20 ارديبهشت سال 1383 محمد ستاریفر از رياست سازمان کنارهگرفت و معاون اقتصادی او حميد رضا برادران شرکا ( دكتراي اقتصاد از دانشگاه فلوريدای آمريکا) به سمت رياست سازمان برنامه انتخاب شد که تا پايان عمر دولت دوم اصلاحات، سازمان برنامه را اداره کرد.
پايان مديريت سازمان برنامه در اقتصاد ايران
پس از انتخابات رياست جمهوری تيرماه سال 1384 و رویکار آمدن دولت نهم، در 29 شهريور 1384 از طرف رييس دولت نهم (دکتر محمود احمدی نژاد) فرهاد رهبر (دكتراي اقتصاد از دانشگاه تهران) به رياست سازمان برنامه منصوب شد. پس از استقرار دولت نهم، مجموعه اظهارنظرهای اقتصادی اعضای دولت نهم و عملکردشان نشان از آن داشت که برنامه چهارم و سازمان برنامه را هماهنگ و همراستای ايدههای اقتصادی و تحقق شعارهای انتخاباتی خود نميديدند و علاقهای برای حرکت در چارچوب تنگ برنامه چهارم از خود نشان نمیدادند. دولت نهم ابتدا در آبان 1386 شعبات استانی سازمان برنامه را از آن جدا و به استانداران (دولت استانها) سپرد. در ادامه شواهد نشان از آن داشت که عدم هماهنگی در تصميمات و سياستهای اقتصادی دولت با سازمان برنامه و برنامه چهارم، باعث کوتاه شدن دوران مديريت فرهاد رهبر بر سازمان برنامه شد و در 25 آبان 1385 از طرف رييس دولت نهم اميرمنصور برقعی (دارای مدرک کارشناسی مکانيک از دانشگاه علم و صنعت ايران) به رياست سازمان مديريتوبرنامهريزی منصوب و جانشين فرهاد رهبر شد. اميرمنصور برقعی آخرين رييس سازمان متولی برنامهريزی در ايران است که دوران رياستش به 8 ماه نرسيد زيرا در 18 تيرماه 1386 سازمان برنامه ايران پس از حدود 60سال فعاليت منحل و به فعاليت آن خاتمه داده شد و نقشي در مقام معاون رياست جمهوري تعيين شد كه برخي از وظايف سازمان برنامه را برعهده گرفت.
جمعبندی
در دوران60 ساله فعاليت سازمان برنامه، 29 نفر در پست رياست سازمان، فرصت تجربه مديريت اقتصاد ايران را پيدا کردند. از بين اين 29 نفر، نقش سه نفر از مديران آن يعنی ابوالحسن ابتهاج(پايهگذار)، محمد صفیاصفيا (دائمیکننده سازمان) و مسعود روغنی زنجانی (احيا کننده سازمان) در فعاليت و تحول نقش سازمان برنامه در اقتصاد ايران نمايانتر از ديگران است.
آيا احيای سازمان برنامه میتواند نظم و تعادل را به به اقتصاد ايران بازگرداند. قابل درک است که دولتها همواره علاقهمند به هموار کردن مسير اقتصاد برای دستيابی به رشد اقتصادی و حرکت در مسير توسعه هستند. رشد، توسعه و ثبات اقتصادی از اهداف اصلی و حياتی دولتهاست. اما راهکارهايی برای دستيابی به اين اهداف اساسی و حياتی با موفقيت نسبی همراه خواهند بود که با در نظر گرفتن متغيرهای تاثيرگذار و اصول علوم اجتماعی از جمله يافتههای نوين علم اقتصاد انتخاب شده باشند. تجربههای جهانی نشان از آن دارد که برای دستيابی به اين اهداف مهم، دولت بايد محيط کسبوکار براي حضور هرچه بيشتر بخش خصوصي در گستره اقتصاد را هموار و فضاي کسبوکار جهت افزايش تمايل بخش خصوصي براي حضور در عرصههاي مختلف اقتصادي را باز، شفاف و پايدار، قوانين و تئوريهای جهانشمول علم اقتصاد را متناسب با سطح توسعه اقتصاد کشور مبنای برنامه و سياستهای اقتصادی خود قرار دهد. نظريهپردازان و سياستگذاران اقتصادی دولت دهم بايد در نظر داشتهباشد که عملکرد مناسب اقتصاد ايران تنها با احيا و فعال کردن سازمان برنامه امکانپذير نيست زيرا مکانيزم برنامه يک راهکار دائمی برای مديريت اقتصاد کشور نيست و تنها در مرحله توسعهنيافتگی و دوران بحران اقتصادی، کارآمدی نسبی دارد. آنها بايد در نظر داشتهباشند که تازهترين تعريف از برنامه اقتصادی، پيشبينی آثار و نتايج تصميمات و سياستهای دولت، قبل از اجرای آنها است و تئوریهای نظم بخشی به اقتصاد توسط دولت، مربوط به قرن بيستم است که جای خود را در قرن جديد به «اقتصاد نظمبخشی» (Regulatory Economic) داده است.
منبع:روزنامه دنیای اقتصاد
